È davvero complesso essere partecipi del governo del territorio, essere in relazione con gli altri e con l’amministrazione pubblica che cura per definizione gli interessi della comunità e dei suoi componenti. Sempre di più si manifesta la volontà ed il concreto bisogno di prendere parte alle decisioni che influiscono, direttamente ed indirettamente, sulla vita delle persone. Quante volte abbiamo verificato che qualche impiccio o peggio guaio che ci è capitato poteva essere evitato se avessimo potuto discutere prima che qualcuno potesse arrecarci un danno o mortificare una giusta aspirazione ad un bene della vita.
Quando si parla di governo del territorio ci si riferisce appunto a tutte le scelte che incidono o possono incidere sui nostri diritti o interessi legittimi o sulle nostre aspirazioni ad una vita di qualità in una città o in un borgo o altro lembo del nostro territorio. La Costituzione italiana assegna alle Regioni il compito di fare le leggi che regolano il governo del territorio nel rispetto dei principi fondamentali dettati o desumibili dalle leggi dello stato. Rende più vicino il potere di decidere alle comunità regionali e comunali e richiede che le amministrazioni agiscano nel segno del buon andamento e della imparzialità.
D’altro canto, chi abita nella propria casa, o chi vive in locazione ed aspira ad una casa propria, chi si muove nella città e fra le città, chi vuol vivere in città di qualità per i servizi che offre e gli spazi che garantisce alla fruibilità comune, chi intraprende e svolge attività economiche, utili per sé e per chi se ne giova, chi vive nella città e nei luoghi più estesi, che la contornano con le loro bellezze naturali ed antropomorfe, chi, insomma, vive in relazione con gli altri, nella società che pure egli compone, questi ha la necessità di confrontarsi con chi amministra la cosa pubblica ed esercita la funzione di governo del territorio, che poi vuol semplicemente dire che si occupa di urbanistica. La partecipazione è uno di quei principi fondamentali cui devono ispirarsi sia l’azione legislativa regionale in materia urbanistica sia l’azione di pianificazione del territorio, o meglio, di uso del territorio, che fa capo alle amministrazioni locali dotate di quell’autonomia che la costituzione riconosce alle città, luogo prossimo ai suoi abitanti.
Il punto è che il modo di partecipare ed il valore da riconoscere e garantire all’apporto di chi partecipa al procedimento di formazione del piano urbanistico delle città possono in concreto essere diversi in ciascuna regione italiana e nelle città che vi appartengono territorialmente. E che non può risultare accettabile un diverso grado di valore partecipativo a seconda delle regioni in cui si abita. Impegnativo è allora il compito di chi ha interesse a partecipare al procedimento di formazione del piano urbanistico della città per tutelare sia una posizione giuridica già consolidata sia una legittima pretesa ad una particolare soluzione urbanistica. Ma è appassionante anche il compito di trovare di volta in volta, di città in città, di regione in regione, il modo giusto ed efficace di partecipare alla formazione del piano urbanistico, sulla base delle norme che vigono e di quel principio fondamentale di partecipazione che le regioni e le città devono comunque assicurare.
Potrebbe dunque destare interesse un primo approccio comparativo fra due specifiche distinte realtà regionali, rivelarne i tratti in comune e le differenze nelle regole che disciplinano il fare urbanistica nella partecipazione. Avere dunque una traccia per muoversi in quelle regioni, essere presenti nel procedimento di formazione del piano urbanistico generale.
Come muoversi nelle Regioni
I casi comparati di Puglia ed Emilia-Romagna
In Puglia
1. La l.r. pugliese (n. 20/2001 – Norme generali di governo e uso del territorio) assicura il rispetto dei principi di sussidiarietà e di trasparenza delle scelte, con la più ampia partecipazione (art. 2).
2. Prescrive che nel procedimento di formazione del Piano Generale Urbanistico (PUG):
2.1. chiunque può presentare proprie osservazioni al DDP (Documento Programmatico Preliminare), anche ai sensi dell’art. 9 della l. 241/1990, entro venti giorni dalla data del deposito (art. 11, comma 3),
2.2. e chiunque abbia interesse può presentare proprie osservazioni al PUG adottato, anche ai sensi dell’art. 9 l. 241/1990, entro sessanta giorni dalla data del deposito (art. 11, comma 5).
3. Le scarne disposizioni aprono uno scenario davvero innovativo rispetto alla legislazione sino allora vigente in materia urbanistica. Attribuiscono alle consentite osservazioni il valore partecipativo accordato dalla legge nazionale sul procedimento amministrativo. Infatti, se l’art. 13 della l. n. 241/1990 stabilisce che le disposizioni contenute nel suo capo III (Partecipazione al procedimento amministrativo) non si applicano agli atti di pianificazione, per i quali atti restano ferme le particolari norme che ne regolano la loro formazione, le citate norme regionali stabiliscono quali particolari regole di partecipazione alla formazione del PUG proprio ed anche quelle generali previste dalla legge nazionale sul procedimento amministrativo, con la espressa previsione che la presentazione delle osservazioni comporta il legale effetto di intervento nel procedimento di formazione del PUG. La conseguenza giuridica è che,una volta che sia stato esercitato il diritto di intervento nel procedimento di pianificazione urbanistica, si applicano le norme sul procedimento amministrativo (l. n. 241/90) chene disciplinano l’esercizio: l’amministrazione ha dunque l’obbligo di valutare le memorie scritte e gli eventuali documenti (art. 10, comma 1) e può, in accoglimento delle osservazioni e proposte presentate, concludere accordi con gli interessati al fine di determinare il contenuto discrezionale del PUG nella parte di interesse (art. 11, comma 1).
3.1. L’attribuzione legale del valore partecipativo dell’intervento, che si esplica ai sensi dell’art.9 della l. n. 241/1990, definisce giuridicamente la posizione delle parti nel procedimento di formazione del PUG, e le pone in un rapporto di necessaria leale collaborazione volto a perseguire il pubblico interesse di governo del territorio, ma nel doveroso contemperamento dei legittimi interessi e posizioni giuridiche coinvolti nel procedimento di formazione del PUG.
3.2. L’intervento nel procedimento non esplica dunque solo l’effetto di mero apporto collaborativo (secondo la più antica delle accezioni assegnata all’istituto delle osservazioni nella più risalente dottrina e giurisprudenza) ma introduce elementi di cui tener conto nella fase di formazione ed approvazione del PUG.
3.3. E qui si apre lo spazio per l’azione amministrativa degli enti coinvolti: ha inizio con i vincolanti indirizzi regionali per la formazione, il dimensionamento e il contenuto degli strumenti di pianificazione (art. 4, comma 3,l.r. n. 20/2001), contenuti nel Documento regionale di assetto generale (DRAG), e prosegue nella definizione ed approvazione dei contenuti, attraverso i processi sia di copianificazione tra enti sia di partecipazione che il citato documento regionale di assetto generale indica, secondo legge, quali essenziali modalità di formazione del PUG, a partire dalla fase di predisposizione del Documento Preliminare Programmatico, da individuarsi specificatamente nell’atto di indirizzo che la Giunta Comunale deve approvare quale primo atto di avvio del procedimento.
3.4. L’azione amministrativa si qualifica nella sua massima estensione con il rigoroso rispetto dei principi di partecipazione e copianificazione che il Comune deve articolare con il suo primo atto di indirizzo.
3.5. Il disegno della formazione dei piani urbanistici si delinea perfettamente, nelle disposizioni di legge che pongono l’accento sui principi e le regole di partecipazione e condivisione, e nelle disposizioni regolamentari, regionali (DRAG) e comunali (a partire dall’atto di indirizzo e poi attraverso lo snodo delle fasi di approvazione del DPP dell’adozione e poi approvazione del PUG), che ne disciplinano le puntuali cadenze e modalità attuative.
3.6. Il legislatore pugliese ha scelto la strada di puntualizzare i principi e le regole generali e di affidare all’amministrazione (regionale e comunale) il compito di inverare sul territorio quei principi e quelle regole. Una sfida importante. Non vi è dubbio che si è aperto per le amministrazioni un orizzonte di responsabilità e di intraprendenza, per assicurare in concreto la indefettibile partecipazione nel procedimento di formazione del piano urbanistico. Partecipazione che incide giuridicamente nei processi di decisione e non costituisce affatto un formale elemento di contorno. E deve poter dispiegarsi sin dalle prime fasi di gestazione del piano urbanistico.
In Emilia Romagna
4. La Regione Emilia-Romagna ha di recente introdotto una nuova Disciplina regionale sulla tutela e l’uso del territorio, con la l. r. n. 24/2017. Questa fa seguito alle precedenti leggi e, nel far salvo il necessario coordinamento con le pianificazioni urbanistiche approvate sulla base della previgente normativa regionale, assume obiettivi di governo del territorio principi e regole. Specifica che le funzioni del governo del territorio devono essere esercitate assicurando il perseguimento dell’interesse pubblico, nell’osservanza dei principi fondamentali di buon andamento, imparzialità, trasparenza e partecipazione e secondo i criteri di responsabilità, economicità, efficacia, flessibilità e semplificazione dell’azione amministrativa (art. 2, comma 1).
4.1. Prevista una prima consultazione preliminare (art. 44), è puntuale nell’affermare che la fase di formazione del piano è diretta (i) alla consultazione del pubblico e dei soggetti nei cui confronti il piano è diretto a produrre effetti diretti (e degli altri soggetti che esercitano funzioni in materia ambientale e di governo del territorio e delle forze economiche e sociali), (ii) nonché all’eventuale stipula di accordi integrativi con i privati (art. 45, comma 1). E dispone di conseguenza che l’organo di governo dell’amministrazione procedente assume la proposta di piano e la comunica all’organo consiliare (comma 2) e che tale proposta è depositata presso la sede dell’amministrazione e pubblicata (comma 3).
4.2. Stabilisce che: chiunque può formulare osservazioni entro il termine di deposito od in altro prorogato (comma 5); anche in adesione a osservazioni presentate, l’amministrazione procedente può stipulare accordi con i privati interessati (comma 7); durante il periodo di deposito l’amministrazione deve organizzare una sequenza di iniziative volte a garantire il processo partecipativo (comma 8); le osservazioni presentate dovranno essere oggetto di una proposta, dell’organo di governo, di decisione sulle stesse da trasmettere all’organo consiliare, unitamente alla proposta di piano da adottare (comma 9).
4.3. Stabilisce l’obbligo per l’amministrazione procedente di nominare il Garante della comunicazione e della partecipazione, distinto dal responsabile del procedimento (art. 56, comma 1), che ha il compito di assicurare a) il diritto di accesso alle informazioni che attengono al piano e ai suoi effetti sul territorio o sull’ambiente, b) la partecipazione al procedimento dei cittadini e delle associazioni costituite per la tutela di interessi diffusi, c) il diritto al contraddittorio dei soggetti nei confronti dei quali il piano è destinato a produrre effetti diretti, prevedendo l’approvazione di un vincolo di natura espropriativa o conformativa, f) il proficuo svolgimento dei processi partecipativi, di istruttoria pubblica e contradditorio pubblico.
4.4. Dedica l’apposito articolo 61 sugli accordi con i privati, possibili all’esito delle osservazioni, allo scopo di assumere nel PUG (piano urbanistico generale) previsioni di assetto del territorio condivise dai soggetti interessati (comma 1). Stabilisce che l’accordo costituisce parte integrante della proposta di piano cui accede e che l’accordo, la cui stipulazione è preceduta da una determinazione dell’ente di governo, è subordinato al recepimento dei suoi contenuti nella delibera con cui l’organo consiliare fa propria la proposta di piano (comma 3). Specifica, infine (comma 4), che trovano applicazione, per le parti non disciplinate dalla legge regionale, le disposizioni di cui all’art. 11 della l. n. 241/1990 (Accordi integrativi e sostitutivi del provvedimento) e segnatamente quelle che riguardano il procedimento la forma scritta e la possibilità di revoca dell’accordo.
Tratti in comune delle leggi regionali in comparazione
5. Entrambe le leggi regionali fanno specifico riferimento alla legge statale n. 241/90 e segnatamente per la parte che attiene allo sviluppo delle azioni che conseguono all’intervento nel procedimento di formazione del piano urbanistico, che il privato concretizza con la presentazione delle osservazioni. Entrambe ispirano l’azione amministrativa al principio della partecipazione. La differenza tra di esse sta nel fatto che (a) la legge pugliese afferma il principio della partecipazione e ne caratterizza l’istituto con l’espresso richiamo all’art. 9 della l. n. 241/90, ma lascia spazio all’amministrazione regionale (DRAG) ed all’amministrazione comunale (Atto di indirizzo e di avvio del procedimento di formazione del piano) per definire le modalità attraverso cui garantire la effettiva partecipazione al procedimento; nel mentre (b)la legge dell’Emilia-Romagna indica nel dettaglio le modalità di partecipazione ed il soggetto che ne garantiscel’effettività e l’imparzialità, e fa richiamo all’art. 11 della l. n. 241/90 quale norma di chiusura per quanto non previsto dalla stessa legge regionale. Entrambe sono ovviamente rispettose dei principi fondamentali della materia del governo del territorio riservati dalla costituzione repubblicana alla legislazione statale tra i quali il diritto di partecipazione.
6. Il tratto comune alle due leggi è dunque la espressa imputazione degli effetti legali previsti dall’art. 9 e seguenti della l. n. 241/1990 alle osservazioni presentate dai privati, in quanto titolari di una situazione giuridica potenzialmente incisa dalle indicazioni di vincolo di natura conformativa o espropriativa. In breve, si osserva che l’art. 9 dispone la facoltà di intervento nel procedimento amministrativo dei soggetti cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento prospettato e che i susseguenti articoli 10 ed 11 stabiliscono, rispettivamente, i diritti del partecipante alla visione dei documenti ed alla presentazione di memorie scritte ed osservazioni e la possibilità di giungere alla stipulazione di accordo integrativo (oltre che sostitutivo) del provvedimento alla determinata condizione della sussistenza del concreto pubblico interesse. La legge della regione Puglia lega le osservazioni alla disciplina legale sulla partecipazione al procedimento attraverso l’icastico richiamo all’art. 9 della l. n. 241/90, nel mentre la legge della regione Emilia-Romagna applica alle osservazioni la disciplina legale sulla partecipazione al procedimento sia attraverso la dettagliata disciplina recata nelle proprie norme sia attraverso il richiamo all’art. 11 della l. n. 241/90 quale norma di chiusura.
7. L’art. 13 della l.n. n. 241/90 definisce l’ambito di applicazione delle norme sulla partecipazione escludendovi l’attività amministrativa diretta all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione sull’esplicito presupposto che restano ferme le particolari norme che ne regolano la formazione. E’di tutta evidenza che le particolari norme che disciplinano la materia del governo del territorio ed i procedimenti di formazione dei piani urbanistici, sono quelle dettate dalle leggi regionali, in conformità con i principi fondamentali riservati alla legislazione statale. E le due leggi regionali qui esaminate pongono le particolari norme che disciplinano la formazione degli atti normativi ed amministrativi generali di pianificazione urbanistica, e stabiliscono entrambe le regole di partecipazione e gli effetti giuridici che ne conseguono, ispirandosi alla legge n. 241/1990, secondo la propria autonoma concezione e redazione del testo legislativo, come si è innanzi illustrato.
Avv. Martino Margiotta
